一
概述

“9·11”恐怖事件令德国朝野和民众震惊不已。德国迅速采取了一系列立法措施，以预防和惩治恐怖主义，加强国内安全。联邦政府在两个月内先后提出了两套反恐法案，以便为本国的反恐斗争提供强有力的法律武器。

德国联邦政府于2001年9月19日提出的第一套反恐法案的主要内容是修改《社团法》和《刑法典》。此后，该套法案在联邦众议院顺利得以通过。联邦众议院2001年12月4日通过的《〈社团法〉第一修正法》删除了《社团法》第2条第2款第3项规定的特免条款，从而取消了宗教社团原先享有的免于被监管的特权，宗教社团也跟其他社团一样被纳入到监管范围之内。具体而言，如果某个宗教社团或意识形态社团的目的或行动是实施犯罪行为、反对宪法秩序或者反对国际和平的理念，这种极端社团可以被取缔。联邦众议院2002年8月22日通过的《〈刑法典〉第34修正案——§ 129b StGB》在《刑法典》中增加了第129b条，从而将德国的刑罚权延伸适用于在德国境内生活的国外恐怖组织成员。

此后，联邦政府于2001年11月7日提出了第二套反恐法案《反国际恐怖主义法》，联邦众议院于2002年1月9日通过了该法案。该法不是一个含有全新内容的独立法典，而是立法机关根据反恐斗争的需要，对原有21部法律进行修改的结果，这些修正案共同构成了一部新法律。正如德国向联合国安理会“反恐委员会”（Counter-Terrorism Committee，简称CTC）递交的国家报告中所称的那样，这部新法的主要目的包括：增加安全机构在预防恐怖主义上的职权；促进各个机构之间必要的数据交流；阻止恐怖分子进入德国境内；提高对于已经进入德国境内的极端分子的识别能力；授权在德国飞机上部署空中警察；加大对于德国边界的控制力度；对于在重要设施和关键国防设施工作的人员实施安全检查；为在护照和身份证中加入生物数据提供法律基础；等等。这部反恐法突破了德国法律中长期坚持的一些原则，增加了联邦情报与警察机构的职权，从而也就限制了公民的部分权利和自由，特别是弱化了对公民隐私权的保护。

本文以下第三至五部分分别从“两套反恐法案”、“最新发展”和“国际合作”等三个方面介绍“9·11”事件之后德国反恐立法的动态。“两套反恐法案”是在“9·11”事件发生后迅速制定、通过并生效的，法律条文多，涉及面广。此后几年里，德国曾经幸运地挫败了几起恐怖阴谋，也因而陆续出台了若干重要的反恐法律，这些法律将在“最新发展”中择要予以介绍和分析。“国际合作”部分从另外一个角度反映德国反恐立法的特点，是对此前两个部分内容的补充。

二
刑事立法

在刑事立法上，德国对“9·11”事件的第一反应是在《刑法典》中增设新条款，以堵塞法律漏洞，为打击恐怖主义组织创设法律基础。

（一）修法前

在“9·11”事件之前，德国《刑法典》中专门用于打击恐怖犯罪的规定是第129条和第129a条。第129条规定了建立犯罪组织罪，第129a条规定了建立恐怖组织罪。前者属于一般性规定，后者属于特殊性或补充性规定，因为从刑法理论上说，建立恐怖组织罪也应该属于建立犯罪组织罪的范围。由于恐怖组织犯罪相对于一般集团犯罪而言更为严重、复杂和特殊，同时也是为了强调对恐怖犯罪的惩治，《刑法典》才另行规定了建立恐怖组织罪。

根据第129a条，行为人建立其目的或者活动旨在实施恐怖行为的组织的，或者作为其成员参加这种组织的，处以一至十年的监禁；行为人是领导者或者幕后者时，判处不低于三年的监禁；行为人援助恐怖组织或者为其宣传的，处六个月至五年的监禁。

据此，资助恐怖主义的行为可以构成犯罪。至于如何处罚，根据具体情况而定：倘若行为人不是恐怖组织的成员，可以判处六个月到五年的监禁；倘若行为人是恐怖组织的一般成员，可以判处一年到十年的监禁；倘若行为人是领导者或者幕后者，可以判处三年到15年的监禁。在对资助恐怖主义行为定罪量刑时，应当考虑行为人所参与的主罪的性质。例如，行为人资助恐怖组织购买枪支，以使其在恐怖袭击中杀人；根据德国的刑法理论，应当以共犯处罚行为人。

（二）修法后

如上所述，德国《刑法典》分别对建立犯罪组织和建立恐怖组织的行为处以刑罚。但是，判处刑罚的前提是这些组织应当至少在德国存在分支机构，换言之，只有在德国境内从事恐怖活动的组织或者个人才会受到惩罚。对于在德国境内生活的国外恐怖组织的成员，《刑法典》无能为力。在打击国际恐怖主义的大形势下，联邦政府在第二套反恐法案中提出修改《刑法典》的建议。

《刑法典》中新引入的第129b条对“国外的犯罪和恐怖组织”作出了特别的规定：第129条和第129a条的规定也同样适用于国外的此类组织。根据新条文，对于参加或资助国外犯罪组织或恐怖组织的行为，如果该行为与德国存在着人员上或空间上的联系，就会受到德国刑法的管辖。实际上，第129b条的制定不仅是为了因应“9·11”事件后的反恐形势，也是为了实施欧盟理事会早在其1998年12月的决议中就曾提出的立法建议，即对于参与在欧盟某一成员国拥有行动基地或者实施犯罪行为的犯罪组织的行为，在欧盟的每个成员国都应受到惩罚。在美国发生的恐怖袭击事件表明，打击犯罪和恐怖组织斗争是不分国界的，不应仅限于欧盟范围内。德国《刑法典》的新规定不仅针对欧盟成员国国内的恐怖组织，也针对欧盟之外的恐怖组织，从而加大了反恐的力度。

三
金融立法

德国的《第四金融市场促进法》授权联邦银行监管局搜索银行账户数据系统，银行和金融服务机构必须向其主管部门报告可疑的金融交易。德国还在联邦刑侦局内部成立了金融情报组（Financial Intelligence Unit，简称为FIU），作为洗钱行为的中央登记机构和国外相关部门的联系机构。

（一）账户数据查询

为了提高金融市场的效率和安全，德国制定了《第四部金融市场促进法》（2002年7月1日生效），其主要内容是修改《银行法》，授权联邦金融监管局进入德国所有银行的账户数据系统，并要求各个银行建立和完善内部安全系统。

修改后的《银行法》（KWG）中增加了第24c条。根据此条，每个银行都有义务建立一个中央数据库，该数据库中包含账户所有者的重要的账户信息（比如开户者姓名，账户号码，开户和销户日期，以及有权从该账户上取款者的姓名，受益者姓名）。联邦金融监管局有权随时进入这些数据库，并根据实施监督职责的需要检索和调取所有的账户数据。联邦金融监管局还可以应请求把这些数据传递给负责国际刑事司法协助的外国机构，以及国内负责刑事调查的机构和法院等。此外，根据2002年《反国际恐怖主义法》，联邦宪法保卫局和联邦情报局有权从银行和金融机构获取这些信息，以便调查可疑金融资源和账户交易的流动情况。

《银行法》第24c条规定的数据追踪系统除了具有银行监管的功能外，还可使有关部门迅速冻结联合国安理会决议和欧盟规章指定的特定个人或组织的金融资产。第三国的金融市场管理部门、德国和第三国的调查部门（包括金融情报组）、法院、联邦经济与劳工部都有权请求查看重要的账户数据。第24c条也为遵守2000年签订的《欧盟成员国刑事相互协助公约》创造了条件。根据该公约，所有成员国在接到另一成员国提出请求时，都应采取必要措施提供被追诉人的银行账户信息。

（二）可疑交易报告

新修订并于2002年8月15日生效的《洗钱法》（GwG）规定了报告可疑交易的义务。不仅银行和金融机构应当向金融情报组报告所有涉嫌洗钱和资助恐怖主义的可疑交易，公司和某些职业（比如房地产商、律师、公证员、税务顾问和会计师等）也应提交可疑交易报告。根据此法，汇报资助恐怖主义活动可疑交易的义务扩大到所有金融部门，即如果有事实表明金融交易可能用于恐怖主义组织或者服务于这个目的，甚至是可能资助恐怖主义的慈善机构的金融活动，都应向有关部门汇报。《洗钱法》还规定，执业律师和公证员在从事某些业务时，有义务打击洗钱活动。这一规定也适用于会计、税务顾问、房地产商、赌场和其他商人。但是，律师和公证员的报告义务有时会被免除，比如，如果可疑交易信息是在法律咨询或者出庭诉讼中获得的，他们就没有义务汇报这些信息。

明显违反以上报告义务的公司或个人，都应受到制裁。如果银行没有履行其相关义务，也会被金融监管局处以金融制裁。而且，德国《刑法典》第261条第5款规定，洗钱活动中的过失行为构成犯罪。也就是说，那些有义务汇报可疑交易的人员（比如银行职员），本来应当识别可疑资金的来源，但却没有发现，而是批准进行了交易。这种过失行为，可能构成洗钱罪。因此，没有汇报可疑交易的行为也成为可被处罚的犯罪行为。仅2000年，就有14人被判处过失洗钱罪。但是，根据《刑法典》第261条第9款，只要他们把这种可疑的交易主动向主管部门汇报，就不构成犯罪。此外，根据《洗钱法》第17条，未能识别嫌疑人的，未能正确记录的，未能保存记录的，未能记下被识别者的正确姓名和地址的，未能或者未能及时将此类交易汇报给主管部门的，属于违反秩序行为（行政违法），应当予处以罚款。

（三）金融情报组

根据新修订的《洗钱法》第10条，联邦刑侦局内部成立了一个负责金融可疑交易的中央机构——金融情报组，其使命是协助联邦和各州的警察机关预防和打击洗钱和资助恐怖主义行为。为了履行这一使命，金融情报组的具体职责是：收集和分析洗钱行为和资助恐怖主义行为的各种情报，进行数据统计，发布年度报告，向联邦和各州刑事追诉机关告知相关信息，依法向义务报告者告知洗钱行为的态势和方法，以及与他国负责预防和惩治洗钱与资助恐怖主义的中央机构进行合作。

金融情报组是对德国联邦和各州原有金融情报机构的补充，并配备了充足的人力资源。各个金融机构在把可疑交易报告提交给各州执法机关的同时，还要把同样的报告提交给金融情报组。截至2004年初，金融情报组有1名负责人、10名刑事警员和3名雇员；该机构还得到了联邦刑侦局金融调查组50名警官和各州刑警局负责金融调查和反洗钱的约290名工作人员的协助。金融情报组在履行法定职责时，还常常得到外界顾问的帮助。例如，洗钱活动较为复杂，掩盖非法资金来源的方式也很多，为了进行跨学科的分析，金融情报组在工作中需要用到金融和经济等领域的专业知识。从银行业和会计事务所聘请的顾问，可以帮助金融情报组迅速而有效地解决专业问题。

四
情报立法

情报立法的重点主要体现在两个方面：第一，通过立法赋予情报和警察机关以必要的法律职权；第二，采取适当的法律措施，为促进国内和国际情报交流创立必要的条件。

（一）情报搜集

修改后的《联邦宪法保卫法》规定，在个别情况下，联邦宪法保卫局（BfV）可从其他机构无偿获得各种信息资料，从而扩大了联邦宪法保卫局的职权。比如，联邦宪法保卫局可从信贷机构、金融服务机构以及金融公司无偿获得账户、账户所有者以及其他被授权者的数据；可以从邮政服务人员和企业以及参与这种服务的其他人员无偿获得当事人的姓名、通讯地址、邮政专用信箱以及其他邮政往来数据；可从电信、电讯服务或参与此项服务的部门无偿获得电信联系数据和电讯服务数据。联邦宪法保卫局在依法执行任务时，可以使用技术手段追踪正在通话中的移动电话的方位，查出该电话的号码和卡号。但是，这种措施只有在通过其他方式而无法达到目的的情况下使用。新法还规定，必要时，联邦外国难民身份局应主动向联邦宪法保卫局传送，各州外国人管理局也要主动向本州宪法保卫局传送已经了解的包括个人数据在内的信息。

根据修改后的《军事反间谍局法》和《联邦情报局法》，军事反间谍局（MAD）和联邦情报局（BND）也获得了联邦宪法保卫局新增的部分侦查权限。比如，军事反间谍局可在个别情况下，依法从电信、电讯服务或参与此项服务的部门无偿获得电信联系数据和电讯服务数据；联邦情报局可在个别情况下，依法从信贷机构、金融服务机构以及金融公司无偿获得账户、账户所有者与其他被授权者的数据。

在“9·11”事件中，外国恐怖组织不是在美国本土筹划袭击活动，而是利用德国宽松的政治和法律环境，在这里进行了包括获得资金在内的后勤准备。联合国安理会《第1373号决议》也明确要求冻结属于恐怖主义组织的资金和其他金融资产或经济资源。因此，为了尽早地查清恐怖主义活动，2002年《反国际恐怖主义法》授予联邦宪法保卫局和联邦情报局从金融机构获取有关信息的权力。但是，获取这种信息需要经过比较严格的程序。比如，根据修订版《联邦宪法保卫法》，经联邦宪法保卫局局长或者其代表的书面申请，并且给出申请的理由，这样才能获得这些信息；联邦内政部经联邦总理授权，决定是否发出这种申请。

（二）情报交流

为应对变化了的反恐形势，德国完善了情报和警察部门的法律制度，投入了大量的人力和物力资源，以加强国内和国际情报交流。

一方面，联邦与各州的情报机构和警察部门加强了国内情报交流。在这个方面，联邦刑侦局的作用尤为突出。作为联邦政府的刑事警察机构，该局专门负责搜集、分析和协调全国性和国际性的反恐情报。为了拆除部门之间的樊篱，德国还专门成立了负责情报交流和分析的专门机构——“联合反恐中心”（Das GemeinsameTerrorismusabwehrzentrum，简称GTAZ），该中心已经自2004年12月起正式运作。截至2005年7月，联邦刑侦局100名、联邦宪法保卫局60名分析专家在此联合办公，专门负责交流与分析情报。他们还可得到来自联邦情报局、军事反间谍局、海关刑警局、联邦边防警察局和联邦总检察院以及各州刑警局等部门的16名专业人员的支持。该中心的工作方式包括形势汇报、危险评估、情报交流、案情分析和资源整合等。截至目前，该中心已经有了40个国家机关的代表。

另一方面，德国利用双边、多边或国际条约所提供等一切合作机制，推动和实现恐怖情报的国际交流。欧盟成员国之间的恐怖情报交流是国际合作的重要组成部分，这种合作通常是在各国相应的机构之间进行。德国已经签订了关于在欧盟范围内提供司法协助的所有有关协议。德国签署了所有的国际反恐公约，并将其融入了国内法。以这些国际反恐公约为基础，德国与世界上其他国家进行了广泛的合作。

五
其他立法

此外，2002年《反国际恐怖主义法》还包含了《安全审查法》、《社团法》和《航空交通法》等法律的修正案。为了应对变化了的世界形势，也为了实施联合国安理会的决议（尤其是《第1373号（2001年）决议》），德国重点加强了设施安全、航空安全、身份识别、移民管理和社团管理。

修改《安全审查法》。新法规定，已在或者将在航空公司、电力公司等生命攸关设施或者重要国防设施的安全敏感部门工作的人员，应当进行必要的安全检查。此举的目的是要确保在关键位置上只雇用可靠人员，以便从内部防范恐怖主义。修改后的《安全审查法》扩大了接受可靠性审查的人员的范围，比如在该法第1条后增加的第4款规定：已在或将在生命攸关的设施或重要的国防设施的安全敏感职位，或在联邦国防部的特别安全敏感部门（即军事性安全领域）的人员，其从事的也是属于安全敏感的工作。第34条还规定：联邦政府有权通过制定法规确定，哪些联邦国家机构或其他公共机构，或者非公共机构，或者它们之中的哪些生命攸关的设施和重要的国防设施属于第1条第4款规定的安全敏感职位。

修改《联邦边防法》。新法扩大了海上边境地区的防御范围，加强了边境的检查监控。新法指出，为了保证或恢复飞行安全或秩序，在德国的飞机上可投入联邦边防警察（即航空警察）。

修改《护照法》和《身份证法》。这两部法律中本来包含了若干相同的内容，因而也得到类似的修改。此次修改的目的是为在护照和身份证上添加生物特征提供法律依据。根据新法，护照和身份证上除了照片和签名外，还可包括证件持有者的手指、手部或脸部的其他生物特征；护照和身份证上的照片、签名和其他生物特征也将变成密码存入证件中。需要指出的是，修改后的《护照法》和《身份证法》也对编成密码的生物特征和资料的使用做出了限制性的规定，即只能用于检验证件的真实性和识别证件持有者的身份，而且证件签发机关也要应请求将编成密码储存进证件的生物特征和资料的内容告诉证件持有者。

修改《社团法》。根据新法，如果外国人社团支持或进行恐怖活动，应当被取缔。新《社团法》第14条第2款规定：“外国人社团可以被取缔，只要其目的或活动：（1）损害或威胁到德意志联邦共和国的政治意愿、联邦境内德国人与外国人之间或者不同外国人团体之间的和平相处、德意志联邦共和国的公共安全和秩序或其他重大利益；（2）与德意志联邦共和国所承担的国际法义务相对立；（3）支持联邦德国境外的行为，而该行为的目标或手段与国家尊重人格尊严之社会基本价值观相违背；（4）支持、赞同或煽动使用暴力手段实现政治、宗教或其他诉求；（5）支持联邦境内外发起、赞成或威胁对他人或财产进行袭击的团体。”

修改《外国人法》。新法规定，凡是威胁到德国自由民主的基本秩序和安全的，或出于政治目的参与暴力活动的，或呼吁使用暴力或以暴力相威胁的，或有证据证明其属于支持国际恐怖主义组织的外国人，不仅不能获得签证或居留许可，而且被禁止进入德国境内或在德国逗留。新规定的目的在于识别从事或者支持恐怖主义活动或者赞成采取暴力者的身份。在为排除对入境或居留的疑虑而进行的审问中，外国申请人向德国的驻外机构或外国人管理局隐瞒以前在德国或其他国家的居留情况，或在与被怀疑支持国际恐怖主义的个人或组织有联系的重要问题上提供虚假或不完整陈述的，不能获得拘留许可。

修改《避难程序法》。根据新法，凡是有或支持恐怖和暴力行动的难民，将得不到避难法的保护，也不允许再以在本国受到政治迫害为名进入德国；已经在德国的，将被驱逐出境。为确定外国人来自的国家和地区，可将外国人在正式审问以外所说的话录入语音或数据载体，录制的语音资料将被保存在联邦部门。自避难裁决作出之日起，避难申请人的指纹以及其他在避难申请程序中所留下的身份确认资料都将被保留10年，以便安全部门能够长期跟踪。

修改《外国人登记中心法》。通过修改此法，从外国人登记中心获得的数据将更为全面和可靠。签证机关储存的数据不仅包括与签证申请相关的基本数据，还将包括签证裁决情况，以及在签证审理过程中出示伪造或虚假文件时，对伪造或虚假文件所做的特别说明。根据这些数据，警方在对外国人进行安全检查时，可迅速地确认其在德国的居留是否合法。

修改《航空交通法》。新法规定，在飞机上执行公务的警察、特别是联邦边防警察依据《联邦边防法》执行警察任务的公职人员，在其履行工作任务的范围内保留使用射击武器的权利。新法还规定，未经允许不得进入非公共领域，只要涉及安全敏感领域，有特殊理由的人员才准许进入；航空当局决定给予或不再给予哪些人进入非公共领域的资格。为了保证飞行安全，新法也扩大了航空当局进行可靠性审查的人员范围。推荐：www.yaocaimenchuang.com

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