社会国是德国法中的重要概念，作为一种制度观念，社会国在世界范围的法律实践中多有体现。“社会国”不仅关涉国家使命，也是法治演进的理论命题。塔玛纳哈在论述“备选的法治构想”中提到最高层级的法治形态，即“在形式法治上能通过民众的合意来决定法律的内容，在实质法治层面上要体现社会福利，促进实质平等和共同体的存续。”〔1〕社会国是对高度形式化、存在价值空洞危险的法治国的有益补充，其自身也内化为德国法治国的品质。
德国作为“社会国”观念的起源地，二战后形成了社会国的制度实践和经验，展示了不同于英美国家法律制度的范本。目前中国已宣告建成社会主义法律体系，在建设法治国家的道路上迈出了完备法制的脚步。法治是良善之治，社会主义法治国家应贯穿和体现何种价值内核，是当下和今后需要认真面对和思考的重大问题。德国社会国与法治国融聚而成的“社会法治国”观念和实践，兴许能为当今中国的法治之路提供有益的启示。
一、从自由法治国到社会法治国
一般认为，德国学界对社会国的关注始于国家理论。德国国家学理论关注个人、社会与国家三者之间的关系，认为个人是公民社会的组成部分，个人需要对自己的生活作出安排并承担后果。此时的个人争取独立于国家和社会的自由，且个人需要克服封建主义、专制主义和警察国家的统治。社会的发育以个人自治为基础，并要求挣脱王权和教权的桎梏，由此，欧洲政治经历了教权与王权的分离和国家与社会的分离。两次分离在政治上确认了现代意义上的公民概念，开启了民族国家的进程。〔2〕国家和社会的分离发生在18至19世纪，在这一过程中，民族国家、自由经济和个人权利推动了国家和社会的进一步分离。国家和社会的二元政治框架是共同体功能分化的产物，德国社会国正是在这种背景下产生的。[3]随着资产阶级的崛起，国家和社会二分的观点稳定地成为“现代欧洲社会思想的核心”，并“规定了欧洲国家的政治日程”。〔4〕但是，领导德意志北部各邦实现统一的普鲁士在传统家长式国家观浸润下仅留给社会非常狭小的空间，普鲁士在18世纪尚未形成国家和社会的分离。从长线历史角度看，国家与社会的分离并没有持续很久，由于资本主义经济的崛起导致“国家和经济的相互融合剥夺了资产阶级私法和自由主义宪法关系的基础，作为国家干预的结果，国家和社会之间的分离趋势真正消失了”。〔5〕
自由主义思想给法律制度打下了深刻的烙印，作为私法精神代表的德国民法典就是浸润着自由主义精神出现的。但是，历史将自由主义的模式驳倒，在德国民法典的形成过程中可以看到市场的力量无法保障每个人最低程度的生存条件，自由贸易和财产自由原则也无法缓解个人面对市场时可能出现的经济困境。薄弱的社会安全制度导致大量的农民、手工业者和工人缺乏最基本的物质生活保障，进而带来社会的失序和动荡。针对在自由主义法治观统治下的法律秩序无法解决的问题，劳动法应运而生，并舍弃民法中私人自治原则，通过公法性质的法律来调整劳动关系。
德国法不仅放弃了私法领域的“自由放任”思想，而且也通过公法规范，糅合了社会法治国的理念，开启了社会法治国家的实践。〔6〕国家应该对个人自由施以最小程度影响的观点，在今天的德国已然被深刻修正：国家应该成为社会法治国，以保障法律上的自由在事实上得以充分实现。社会法治国主张用国家之手干预社会领域并促进社会秩序的形成（Sozial Gestaltung），因而行政法在德国法律秩序中发挥越来越大的作用。除法律秩序外，国家也藉由更为积极的社会政策（Sozial Politik）来践行社会公平正义，以实现社会法治国的目标。
这种转变体现在德国实际的国家政策变革中。19世纪下半叶，德意志帝国仅用三十年时间基本完成了工业革命，其奉行的自由主义经济政策带来的弊端导致了风起云涌的工人运动。这一严重的社会问题（Sozial Frage）无法通过自由市场竞争机制来解决，蓬勃发展的工人运动极大地威胁了新生政权，初建的帝国面临社会失序和政治动荡。因此，维持帝国政治秩序成为国家的主要任务。〔7〕虽然如此，鉴于德国强大的国家主义传统和有效的官僚系统，帝国政府仍然主导和执行了重大的政治经济改革，采取由上而下的变革方式缓解了对立阶级的矛盾。出于对工人运动的恐惧、对社会主义者的敌视以及国家主义传统下政府对人民的照管责任，以俾斯麦为首的德意志帝国开始推行强制社会保险立法。1883年，第一部保险立法《医疗保险法》在德国进步思潮和保守力量的妥协中诞生，随之而来的是1884年《工伤事故保险法》以及《老年保险法》等。这是欧陆第一部社会保障性法律，拉开了社会法建设的大幕并成为德国社会国的制度雏形。在这一进程中公法和私法的关系进一步融合，而社会法治国理念更是连接起个人自由和社会团结这两个具有张力的概念。社会国不仅约束国家公权力，同时也与公民的基本权利紧密相连。而勾连起社会国与法治国的最重要概念是社会基本权。在魏玛共和国时代，宪法规定了公民的社会权，通过社会权型塑共和国时期的社会秩序，这是社会法治国理念首次在宪法文本中得以体现。虽然魏玛共和国后期纳粹政权的上台导致社会权并未得到履行，但是其体现的先进法治思想仍对后来立法产生重大影响。
二战给德国经济和社会造成了重创，遗留下数量庞大的战争受害者，处理战争受害者的遗留问题成为战后初期社会国建设的动因之一。〔8〕1948年10月议会委员会中的基本法制定委员会决定提交基本法草稿，这个草稿中决定必须将德国国家最本质的特征纳入条文中。因而，1949年《联邦德国基本法》第20条规定：“德意志联邦共和国是一个民主的、社会的联邦国”，第28条规定“各州的宪法秩序必须依据基本法原则作出关于共和国的、民主的、社会的法治国的承诺”。〔9〕这两个条文规定了德国国家任务，集中体现了社会法治国理念，“社会国”更是被视作宪法原则。基本法使用了“社会国”概念而不是普遍意义上的“社会方针政策”，不是复数的“社会的国家目标”。在德国基本法中，社会国、联邦国、民主国和法治国作为一个整体出现并被规定为不可修改条款，其中社会国受其他基本目标条款限制。不同于基本法下的联邦国和法治国，社会国必须与其他国家目标条款结合使用，因此其在学者的讨论中常以“社会联邦国”或“社会法治国”的概念出现。在德国法语境中，社会国、民主国、联邦国和法治国在制度意义上意味着一种组织和程序，只有在其有序运行时国家和社会共同体才会处于正常状态。
在德国法中，联邦国、民主国和法治国的学理内涵比较明确，但社会国的概念和内涵却没有形成共识。一方面因为社会国强烈的时代性导致“社会”内涵处于剧烈变动中，另一方面是社会国遭受到其他宪法价值的蚕食和渗透。〔10〕社会国理念在近现代西方世界的早期法律中多有体现，在许多重大宪法性文件中能发现其踪迹。1776年《弗吉尼亚权利宣言》中提到：“每个人都应该获得安全和幸福，而每个政府都应该致力于整个社会福利和安全水平的提高”；法国大革命中的宪法宣言则提出了工作权及救助贫困者的要求；1849年的“保罗教堂宪法”（Paulskirchenverfassung）则明确向国家提出了职业培训的请求。〔11〕1871年《德意志帝国宪法》序言中也明确写出“促进德意志人民的整体福利”的条文。《魏玛宪法》第151条规定“经济生活的秩序必须依据公平原则保障每一个人最低限度的尊严。”〔12〕基于此，“公正”和“保障最低限度的人的尊严”成为了早期社会国理念的具体表现。二战后，社会国理念正式进入学者视野，关于社会国的理念、制度和实践愈发丰富起来。
二、德国社会国理念的法理基础
社会国是一种具体制度理念，但是在具体学术争鸣中更多是作为德国国家目标和宪法原则而存在的。在基本法视野下，社会国被视为一项宪法原则。社会国原则不仅体现形式法治要求，更凸显实质法治价值，并期冀将公平正义价值融贯到法律中去。毫无疑问，社会国原则有着深厚的法理基础。
（一）人的尊严是德国社会国原则的价值基石
《德国基本法》第1条规定，“人的尊严不可侵犯，尊重和保护人的尊严是一切国家权力的义务”。这是基本法最高效力条款，同时也是其他一切基本权利的基础。[13]对比其他国家的宪法，德国将“人的尊严”放到至高地位，这与其漫长的精神史传统相关。社会国原则将人视为主体而非客体，对社会弱势群体的救助和“个人人格的自由发展”都最终指向对“人的尊严”的维护。当具体的个人被贬抑成客体和手段时，其人格尊严已经受到侵害。在现实生活中，如果公民已经失去获取最低生活水平的能力且无法摆脱孤立无援的状态，亦失去向国家请求给付的可能性时则必定丧失个体尊严，更遑论人格的自由发展。社会国原则的最重要的内涵就是保障公民最低限度的人格尊严。人的尊严具有高度抽象化和理论化的特征，德国联邦宪法法院论证“人的尊严”时常将平等权和社会国原则联系起来。由三者发展出来的教义学体系廓清了人的尊严保护边界，即对人的尊严必须维持在符合最低限度的生存保障上。
从德国法基本权利的角度看，最低限度的生存保障不仅包括人民享有的消极自由权，更包括公民向国家请求积极给付的权利。社会国原则最直接的体现是《德国社会法典》，第9条规定：“每一个不能依靠自己的能力来维持基本生计且不能获得足够帮助的人都有请求国家给付个人的或经济上的帮助的权利，通过这种国家扶助能满足其特别的需求，通过救助使得再次获得生存能力，能够参与共同体生活并保障有尊严的生活。”这条规定成为公民在请求最低限度生存保障时的重要规范。此外，《基本法》第74条第七款规定竞合立法权客体时将“公共救济”列入其中，这也成为社会救助的宪法规范基础。
事实上，社会国理念亦蕴含了现代国家新的社会任务。这项社会任务包括国家给予社会弱势群体必要的社会给付（Sozial Leistung），促进社会平等（Sozial Gleichheit），努力维持社会衡平（Sozial Ausgleich）以弥合社会中存在的差异和冲突。社会国理念亦强调自治（Selbstverwaltung）原则，要求个人首先依靠自己的能力获得生存保障，只有在穷尽个人力量仍然无法获得生存能力时才能请求国家给付，以避免个人对国家和社会的过度依赖。为了维持人的尊严和人格的自由发展，社会国理念还要求个人能够在自由健康的市场经济秩序下获得充足的财产，超越家庭，参与到财产和服务的共同分配中来。除了国家救助外，社会也必须鼓励其他形式的救助，为利他力量提供空间。
（二）平等价值是德国社会国原则的重要诉求
在法律价值系统中，公平、自由、平等、安全皆为重要价值。社会国原则突出强调平等价值，在形式平等和实质平等、一般平等和特殊平等中凸显社会国理念。社会平等的目标不是绝对平等，也不是平均主义。社会运动的目标总是获得相对多的平等，而不是完全平等。在现代社会，平等目标的达成总是与自由价值之间存在着一定的张力，这种张力也往往由社会型塑。对极端平等的追求注定是无法实现的目标，自由社会赋予每个人平等的机会，但是仍然可能产生不平等的后果。从这层意义上看，“更多的平等”相比“完全的平等”更具有现实性。
人们关于“社会平等”的想象首先与不平等的社会经济现象联系在一起，资本和劳动，企业家和劳动者皆体现为不平等形式。对更多社会平等的追求是社会国理念的基石之一，从早期谋求解决“劳工问题”到后期建立的企业职工共决权制度都贯穿了对社会平等的渴望。德国基本法第3条规定：“法律面前人人平等；男女平等，国家促进男女平等的实现并力求消除现有的不平等现象；任何人不得因性别、门第、种族、语言、籍贯和来源、信仰、宗教或政治见解受到歧视或优待，任何人不得因残疾受到歧视。”这一平等权条款体现了社会国理念，这是对不平等现象的矫正。而一些特殊平等规定在法律适用中具有优先性，基本法第6条规定：“每位母亲都享有受社会照顾和保护的权利；对于非婚生子女，应通过立法创造与婚生子女同等的条件，以促进其身心健康成长并获得相应的社会地位。”除基本法外，社会国理念还对其他法律制度起到了重要作用。社会救助和社会促进给付体系、儿童津贴、青年救助、培训促进、职业促进和住房津贴等都在特定领域提升了公民参与社会竞争的能力，使其能在更为平等的基础上竞争。而职业培训、公民健康和房屋租赁等法律也给予了弱势群体救济和帮助。[14]虽然一国经济秩序旨在促进经济繁荣，社会国理念影响下制定的针对弱势群体救助的法律看似与效率原则背道而驰，但实际上社会性法律对于产权保护，对于激发个体和组织经济活力，具有重大意义。
（三）社会安全是德国社会国理念的基本支撑
法治的目标是善治，有序且充满活力的社会是善治的应有之义，维护社会安全是实现善治的必然。极具德国社会国理念特征的社会预护（Sozial Versorge）制度很好地防范个人生活的风险，这一制度的运行不仅取决于被预护者的预护需要，也取决于被预护者职业能力及支付能力。与最低限度的生存保障相比，其能覆盖更多的公民和更广的保障范围，同时消减由于疾病、年老和失业带来的生活风险。最早的社会预护制度仅涵盖公务人员的养老金，后来发展为将薪资、预护及给付三者结合为一体，但这种形式无法适用于劳工。直到1881年德意志帝国诏书的颁布才最终将工作关系与社会保险制度相分离，同时将私法意义上的社会预护制度与公法意义上的社会预护制度结合起来。社会预护制度尽最大可能地满足国家对人民所作出的合法承诺。社会预护的标准在法律上和事实上都是依据公民的投入多少（如年金）来计算，而不是根据具体确定的需求来计算。社会预护制度在国家和社会二元结构中发挥了重要作用，其在家庭关系中的作用尤其明显。其基本功能是为家庭成员提供保障，同时使家庭成员的角色定位发生一定的变化，家庭成员从家庭供养者变为家庭领导者，因而可以更加自由地发展自己的人格。
国家除对个人因“生活的变迁”给予帮助和保障外，还需要对特定的个人承担特殊责任。当个人为了共同体的存在遭受了其他人不需忍受的伤害时，国家必须对这种伤害进行补偿。这种补偿便正式成为德国的社会补偿制度（Sozial Entschaedigung）。1794年《普鲁士邦法》序言第74条和75条就规定了社会补偿条款，早期补偿范围仅限于行政干预带来的财产损失，后来补偿范围扩大到战争受害者。二战后立法明确规定了社会补偿的原因，囊括了战争和政治因素。[15]社会预护制度、社会补偿制度和社会救助制度都属于总体的社会保险制度，它们能帮助公民对抗生活中的风险。在特定时期，在社会国理念指引下建立的社会保险制度成功应对德国可能出现的人口危机，使德国摆脱战后的衰败景象而进入快速的经济发展时期。可以说，对“社会安全”价值的重视也是对法律秩序的维护。
（四）个人财富增加和更高程度的社会分享水平是社会国原则的目标体现
社会国理念也奠基在社会运动的两个目标之上：公民享有财富的增加和社会分享程度的提高。工业革命以来，各国财富总量急剧提升，基于民主化的制度设计，所有人民有权力要求分享财富并提高整体社会福利水平。除此以外，现代国家还必须承担消除贫困及促进实质平等的责任。
在社会国理念指引下，德国发展出了不同于英美道路的社会市场经济制度，其有以下特征：财富的生产和分配最大可能地依据市场经济的原则分配；国家的任务是保障合法的竞争秩序和防止企业垄断地位的形成；财产的生成和分配要在民主法治的原则下进行；财富的生成和分配必须致力于对社会安全、经济增长、全民福利和分享水平的提升，促进就业和社会稳定性和凝聚力，减少区域间和行业团体间的差距。与自由放任的经济秩序相比，社会市场经济满足的价值优先性是安全和平等。在财富分配过程中更加注重公平，这能提高个人的社会分享水平，这也是正义原则的体现。除了在经济制度上要求参与社会分享之外，在法律制度上更是要求国家承担给付责任。“服务行政”首倡者福斯特霍夫教授提出“生存照顾”（Dasein Versorge）概念，在《行政作为给付主体》一文中，他指出农业社会向工业社会的转变导致人民依赖国家和社会团体提供的服务生存。在他看来，满足人民生存和生活的需求的一切给付措施都是生存照顾，而国家应担负起生存照顾的给付行政责任，人民则可以享有分享请求权并向国家主张提供特定形式的生存照顾给付。应该说，生存照顾概念的提出是社会国理念在行政法上的重要体现。
三、社会国理念的学说争论
（一）支持社会国理念的观点
在法学视野中，社会国理念的迷思是与法治国联系在一起的。社会国理念被纳入德国基本法后，学界更多地将其视为一项宪法原则，但是社会国原则能否与其他宪法原则相容则被学者长期质疑。从1949年到1959年，国家法学者围绕社会国与法治国的关系展开了讨论，持续不断的争论使得社会国理念更加明晰。国家法学者关于社会国的讨论最终达成了三个共识：社会国为德国基本法的发展指明了新的方向，社会国具备法治内涵；社会国理念在宪法层面上的规范意义极为有限；社会法治国概念最终获得了学界的普遍认可。
在宪法视野下，学者对社会国有多种定义和描述，包括“解释”、“基本原则”、“规则”、“命令”和“假定”，但这些表述都没有独特的内容能标识自身。国家法学者伊普森教授（Hans Peter Ipsen）认为，社会国是“基本原则”、“条款”和“目标”，也是国家对社会秩序进行深度重塑的目标，其对财产权秩序产生了重要影响。伊普森教授在1951年国家法学者会议上发表的《征用和社会化》（Enteignung und Sozialisierung）一文谈到了德国战后存在政治、经济和社会问题，文章首次将社会国纳入其思考的范畴。[16]伊普森教授对社会国的阐述与基本法第14条和第15条密切相关，这两个条文涉及财产权的社会义务和社会化问题。[17]伊普森对上述条文的解释是：“如果说基本法关于社会国的决定是对经济衰退的一种妥协或者对未来无约束力的预计，那它实际上代表了国家对社会秩序承担的任务和责任。社会国理念对于当下的德国具有十分重要的意义，因为它弥合国家与社会之间的裂痕。只要社会国与自由法治国确立的形式法治不相违背，则社会国目标不会成为国家建构社会秩序的障碍。”[18]社会国理念对基本法有着决定性的影响，宪法解释必须考虑基本法第14条规定财产权的社会义务和第20条规定的社会国目标。在这层意义上，伊普森教授认同了社会国与法治国的关联。
1953年波恩国家法学者会议以“社会法治国的概念和本质”为题组织了专门的学术讨论，此次会议对社会法治国概念展开了激烈的讨论。继伊普森教授后，阿本德罗特教授（Abendroth Wolfgang）也认为社会国原则具备法治意涵，但他也认为对社会法治国的言说须将“民主国”纳入考量范围。德国基本法上的“民主和社会法治国”虽然不能作为直接使用的法律规范，但是作为一项法律原则（Rechtsgrundsatz）在法治国中不能忽视。〔19〕阿本德罗特认为这些法律原则有着特别的功能，它赋予基本法制度合法性并可以结合其他词语一起解释具体法律原则。[20]社会国不能离开法治国和民主国来理解，同时对社会国的解释也不能脱离具体的历史和政治环境。事实上，“社会法治国”这一表述来自于魏玛时期国家法学者黑勒，如黑勒所言，所谓的国家节制在自由资本主义社会是一种虚妄的想象，声称绝不干预的经济和社会政策只是一句美丽的口号。[21]当下的德国国家需要面对新的国家任务，必须放弃自由法治观而用新的视角看待法律制度。社会国理念正是要与已存的自由法治国划清界限，并重新构建社会秩序及其经济基础。虽然民主和社会的法治国观念在德国法中得到了普及，但是社会国的概念则远没有得到清理。阿本德罗特教授认为基本法上的部分自由基本权不应该成为现存经济和社会秩序考虑的重点。在民主和社会法治国中，人民有必要重新认识基本权视野下的社会分享权（Sozial Teilhaberecht）。当下联邦德国基本法直面“自由法治国下的内涵空洞和实证主义法治国理论的苍白”，否定了自由法治国下毫无批判和反思意识的权利理论下的社会事实。[22]
其实，“社会”一词内涵的不确定性不能成为否认社会国原则的理由。民主制下的国家对社会和经济秩序的塑造都必须通过具体的法律规范来实现。在这层意义上，社会国原则对社会秩序的重塑与法治国原则是一致的，任何社会秩序的建设都必须以法治为根基。德国作为民主国，社会民主是形式上的国家程序，整体的社会和经济秩序更需要公民民主决定。阿本德罗特视社会民主和社会分享两者为对抗行政权的重要方式，它能促使政府依法行政并承担政治责任。除此以外，基本法中经济宪法部分也是经济民主的体现，它也深受社会国理念影响。拆分德国大资本“康采恩”和建立独具特色的企业职工共决权制度都是社会国理念的直接体现。[23]
虽然伊普森和阿本德罗特的观点立足于不同的利益，但二者都将社会国原则视为反对19世纪以来自由法治国传统的基础性纲领。社会国原则就是国家目标条款的一部分，在社会国理念指引下的社会权也与传统自由权呈现出分庭抗礼之势。
（二）反对社会国理念的观点
与以上观点相反，福斯特霍夫教授（Ernst Forsthoff）持完全相反的结论。福斯特霍夫教授认为，社会国理念仅限于国家对公民最低程度的生存救助。社会国与法治国在逻辑上是对立的，法治国在宪法上的价值优于社会国。社会国具有变动社会结构的特征，社会国的推行将毁损法治国的价值。基于此，福斯特霍夫认为社会国不能与法治国并存，而社会法治国概念也不能成立。
在波恩国家法学者年会上，福斯特霍夫指出虽然福利国家已经成为了一种事实，但社会国原则却不存在规范意义。在报告中，福斯特霍夫认为“如果说社会国不是一个事实，那么社会法治国就不存在任何宪法上的难题。在《基本法》上‘社会’在第20条和28条两次出场很难使人不想到现有的宪法结构。”[24]福斯特霍夫在宪法解释中并没有考虑到具体社会事实，而是考虑到了法治国下宪法结构的限制。他认为现有的具体法律制度、形式和法律技术无一不对社会国构成限制。福斯特霍夫对社会国能否在法治国框架下展开，能否在一个以法治国为底色的宪法样式中融合持怀疑态度。19世纪以来的自由法治国家一直尝试在法律秩序中注入社会形成内容（Sozial Inhalt）。特别是魏玛宪法首次作出关于社会基本权的规定，但这种努力逐渐式微。这也体现了法治国原则对社会形成内容的长期对抗。虽然在宪法上地位尴尬，但社会国却在行政法领域通过法律的形式存在下来，以生存照顾为特征的给付行政彻底改变了现代行政法面貌。
任何试图在法治国和社会国之间寻求妥协的观点在福斯特霍夫看来都是不可取的。德国高度发达的法治国原则将以严格的概念、制度检视社会国下的制度实践。学者在两种不同选择中必须坚守法治国原则，而非恣意突破法治底线。福斯特霍夫同样提醒人们不要忘记魏玛国家法学者特瑞普尔（Heinrich Triepel）的质疑，“对社会国的追求无疑是对法治国的限制和束缚，对社会国的不断追求和解读会使国家陷入危险的境地，一种自由的、公民的、社会的国家最终变成国家社会主义统辖下的法治国”。[25]福斯特霍夫认为现有的宪法结构以高度形式化著称，法治国建立在抽象规范基础之上，并通过行政权来实现。法治国下宪法的实施必然要通过宪法委托实现。社会法上的给付绝不是以社会权为依据，而是基于已存法律中的给付条款。也就是说，社会法针对和处理的对象是单个的法律现象，公民不能主张一般意义上的给付请求权。[26]
福斯特霍夫明确反对伊普森等人认为“联邦德国是形式的、国家保障下的、社会法治国的继承者，它同时也是法治国与新的社会形成相融合的载体。”[27]基本法核心条款的内涵如此不清晰，以至于可以视作宪法的失败。同时，《基本法》第28条规定“各州制定的宪法必须符合本基本法规定的共和、民主、社会和法治国原则”有着另外一种理解，即“民主”和“共和”两个原则决定了国家形式，“社会”这一原则决定了国家的实质内容。但是德国基本法几乎没有任何“社会标准”，社会任务和制度仅在权限规范中才予以考虑，因此事实上基本法并没有专门的“社会内容”（Sozialen Gehalt）。[28]
福斯特霍夫将社会国视为国家目标，但在三权分立的制度框架下，过度夸大社会国原则容易导致“基本权利的极端个人主义解释”。[29]社会国原则无法纳入到德国现有的宪法结构中，法治国和社会国也无法融合。如果人们试图将社会国的意义投射到宪法上，那则是对法治国没有正确的认识。[30]福斯特霍夫认为宪法解释必须受限于三段论的正确涵摄，他拒绝人文科学视角、价值分析方法和所有试图对“社会国”进行解释的尝试，这些尝试在其看来都是一种危险的去法治化方法。[31]在回应其论敌的文章中，福斯特霍夫认为社会国在国家意志形成过程中仅被视为一种空洞的程序原则，其服务于民主价值且本身并无实质内容。在福斯特霍夫教授看来宪法解释必须尊重法教义学传统，而不是宣称与“实质内容”或“实质原则”相关。除了对《基本法》第20条和第28条的阐释外，对制宪时联邦议会委员会的审读材料进行的历史解释及与其他宪法规范相结合的体系解释都不能使社会国原则获得更加清晰的面貌。[32]与其论敌不同，福斯特霍夫一直试图克服国家和社会间的隔阂，这一思路沿袭了黑格尔的国家观：一个想象中的拥有主权的统一国家和一个必须从国家的严苛控制中分离出来的社会。传统国家和社会二分的观点不仅危害“国家的地位”（Staatlichkeit），同时也毁损了国家权威下的个人自由。在后宪法时代，国家需要借助行政权的力量，最大限度地超越立法者的阻碍来弥合国家与社会的裂痕。
在1953年国家法学者年会上，社会国缺少法治内涵的看法成为主流观点。但仍有学者表达了反对的观点。巴霍夫教授（Otto Bachof）认为社会国是国家对社会秩序形成承担责任的一种表现形式，社会国缺乏法治内涵不能成为这项宪法规范不被承认的理由。社会国和法治国不是相互对立的，实质法治国必然包含社会正义。社会国理念修正了极端个人主义价值观，也限制了《基本法》第12条和第14条关于劳动关系和财产权。基本法中的基本权利受到了社会国理念的约束和限制。对巴霍夫来说，社会法治国奠基于社会衡平和社会平等原则之上。[33]如果没有社会国理念，那么价值空洞的法治国存在被现实秩序所侵蚀的危险。保守派代表尼佩代教授（Hans Carl Nipperdey）也反对福斯特霍夫的观点，其作为联邦劳动法院首席法官也参加了波恩会议。尼佩代认为“社会市场经济作为经济宪法纲领在德国基本法上确立下来”，“社会法治国”与宪法解释紧密相关，对于社会法治国内容的阐释必然要关联基本法。[34]尼佩代认同社会法治国是一个法律概念、一种规范、一项重要的宪法解释原则。它是基本法宪法秩序的重要元素，构成了对立法者的束缚和个人主观权利的限制。[35]
四、被承认的社会法治国
除了以上两种关于社会国的观点外，20世纪50年代德国国家法学者中还存在第三种对社会国的理解，其渐渐成为德国学界的主流观点。福斯特霍夫的批判者在一定程度上已经提到了这样的观点：社会法治国首先是一个法治国家，但它不仅仅是一个“自由的”或“公民的”法治国。[36]
一战之前德国学者已经论证了国家对人民的照管责任，法国大革命时期提出的“博爱”口号亦成为国家法学者检视的对象，社会衡平和社会安全亦成为这一时期公法学者关注的主题。19世纪的放任自由时代已经过去，受科学技术和商品化冲击，国家需要承担更多新的任务，而公民亦在更多领域对国家提出了诉求。
克莱因教授（Friedrich klein）认为德国基本法已经完成了从“自由中立的自由国家转向了一个积极的，鼓励人格自由发展的社会法治国”的过程。[37]现代国家已经成为福利给付者或者“生存照顾”的组成部分，自由法治国家已经超越了过去的要求，“社会民族国家”、“文化福利国家”、“民族法治国”等概念层出不穷。“自由法治国相比德国所处时代的社会法治国来说已经过时，自由法治国已经没有更多的具体内容了。”[38]巴霍夫教授在1953年演讲中详细阐述了自己关于法治国中的看法，他认为基本法已经抛弃了原先的自由法治国。[39]事实上，巴霍夫教授认为社会国理念与黑勒的实质法治国思想密切相关，他认为实质因素应该成为法治国关注的优先内容。社会法治国回答的不仅是“是否建立社会秩序”，更是“如何建立社会秩序”的问题。对于巴霍夫教授来说与实质法治国相关的是劳工工作环境，财产秩序和国家的“生存照顾”责任，这与福斯特霍夫所提出的“国家作为给付提供者”的思路相一致。巴霍夫也认为基本法上的社会国家原则都必须与其他国家目标相结合，单一宪法解释无法自圆其说。联邦宪法法院将基本法平等原则与社会国原则结合起来具有重要意义，两者成为联邦宪法法院不少经典判例的论证理由。[40]巴霍夫教授将社会国放置到经典的法治国历史脉络中理解，这突出了法治主义中“社会正义”的价值维度。
萧勒教授（Ulrich Scheuner）在马尔堡发表演讲“经济领域中的国家干预”，这次演讲中关于社会法治国的观点成为后来德国国家法学者中的主流观点。萧勒也认为自由主义观念与法治国家相匹配，但伴随社会现代化的进程，人们对平等和社会国家的认知达到了新的高度。社会法治国的发生和发展仍然要保留原先自由法治国的内核。
萧勒教授首先提出问题：“国家干预是否与民主自由和法治国家理想相统一，如果两者相融合的话，其融合范围又是什么。”[41]他将“干预主义”定义为对经济的灵活指引而非全面计划和指导。不同于新自由主义观点，萧勒教授亦认为德国的干预主义是在自由经济和计划经济之外的第三条道路，这条道路将“社会”融入到了自由和民主价值中。这一干预思潮在宪法上的直接体现就是社会法治国理念，且这一理念亦得到了宪法法院的认同。萧勒教授认为必须认真对待社会法治国概念，尤其是《基本法》第20条和第28条，这两条宪法解释原则应该被基本法承认。在这一过程中，“社会国下的平等”和“法治国下的自由”都必须得到保障，当下德国对平等和社会平衡的渴求强于对自由价值的追寻。宪法规范确认国家经济发展方向，为了实现社会正义的目标，一个适度的统制经济与“个人人格自由”、自由职业选择、财产保护以及基本法上的民主和法治是相融的。[42]因此，萧勒教授极为认同社会法治国概念。
萧勒认为基本法仅有不完整的指导原则，一方面是《基本法》第2条、第3条、第9条、第12条和第14条对个人自由权的限制，另一方面是《基本法》第14条、第20条和第28条中对“社会内涵”的强调以及第15条对“共同体因素”的吸收。《基本法》是一个有机的整体，《基本法》第2条属于法律、经济和社会秩序的指导原则，同样也是“社会法治国”有约束力的指导原则。基本法上社会法治国关注的是社会平衡，对弱者的扶助和保护以及对个人权利的限制。清晰定义“社会法治国”正是为了将其与宪法解释原则紧密联系在一起。出于对社会国政治特征的考虑，他并不认为社会国能承担国家规划的任务，法治主义中的确定性与社会国的模糊性无法调和，社会国不可能成为凯尔森意义上的最高规范而只能成为没有严格约束力的法律方针。[43]对社会法治国的理解要通过国家对社会直接或间接干预措施、平等权和社会国原则来完成。
萧勒教授认为社会国的“方针”效力可以及于整个基本法，其在基本法中起到与自由权一样的作用。萧勒并没有说明社会国对经济领域的意义和作用，而是将注意力放到了对“企业经营自由”的拷问上。萧勒认为“社会法治国”是与阿登纳政府的市场经济政策相一致的法律原则，正是在这种理念影响下才在1957年出台了具有福利国家性质的年金制度改革。“社会法治国”是有着“具体社会印迹的法治国”，其中包含了对社会公正，社会阶层间的社会衡平的关注。事实上，“社会国”是“法治国”的重要属性，且逐步将社会政治的意志融贯入法律中去，这其中的社会内容指“对一般平等的强调，对社会弱者的救助，对社会阶层裂痕的衡平”。[44]萧勒关于社会国的理解并不是两种观点的调和剂，而是国家法和宪法理论自然发展的产物。对社会国的“社会”理解不仅昭示着现代法治的更高水平，同时也是人们维持秩序与和平生活的必备要素。
自1949年到1959年十年间，学者们展示了关于社会国的三种不同观点。伊普森和阿本德罗特都认为社会国是基本法上的基本决定（Entscheidung）之一，阿本德罗特则强调社会国与民主国原则之间的关系。二者都认同社会法治国理念。福斯特霍夫则认为社会一词内容空洞，与德国法治国的内涵和精神相违背，对社会国的承认会动摇宪法结构，破坏法治稳定性。福斯特霍夫教授的极端观点并没有得到大多数国家法学者的认可。自上世纪50年代后在社会法治国理念的指导下，德国开始了大规模社会立法，通过不断丰富成熟的立法制度和联邦宪法法院对社会国原则的解释和运用，社会法治国已然成为德国法治国的重要面相。最终萧勒教授客观中立的观点成为学界主流观点，在理论纷争中“社会法治国”概念最终得到了承认。
五、结 语
德国社会国原则作为一项宪法原则，对德国建立更为公平正义的社会秩序提供了宪法上的规范指引和价值导向。在德国发展的不同时期，社会国理念及其实践弥合了社会裂痕，缓解了社会矛盾，为德国法治传统增加了新的要素。德国学者通过学术争论承认了社会法治国概念的正当性，否定了社会国原则毁损法律秩序安定性的见解。德国立法者更通过制定社会法、共决权法、劳动法等将社会国精神贯彻到具体法治中。可以说，德国社会国原则是法治国原则的重要补充，它将平等、公平等实质法治价值融贯进法治国的实践。
当下中国建设法治国家，依法治国已成为执政党治国理政的基本方略，社会主义法律体系的建成在某种意义上昭示着中国已然具备形式法治国的基本特征。[45]如何通过法治方式和法治思维来回应中国社会的现实问题成为新的命题。德国社会法治国理念着力社会秩序建设，保障个人最低限度的人性尊严，增进更多社会平等和社会安全，它为传统法治理念增加了新的维度。中国共产党在十八大报告中将民生问题视为和谐社会的重要内容，指出必须在经济发展的基础上更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养，住有所居。在法学界，以公民的劳动权、就业权、身体健康权、受教育权、居住权、社会保障权等为内容的民生法治已成为法治主题的重要部分。德国社会法治国理念一定程度上契合和回应了中国现阶段的民生法治问题，同时也为广泛讨论的社会法制提供智识资源。社会法治国理念内容丰富而复杂，要获取其清晰的面貌还需要进一步探索和研究。推荐：www.chengdongmp.cn

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